Gewaltschutzprogramm fertiggestellt
Null Toleranz bei Gewalt gegenüber Zöllnerinnen und Zöllnern!
Das nunmehr unter Beteiligung des BDZ-geführten Bezirkspersonalrats von der Generalzolldirektion (GZD) veröffentlichte Gewaltschutzprogramm beinhaltet präventive Schutzmaßnahmen, Interventionen bei Gewaltanwendung und Nachsorge für Betroffene. Der Ansatz, Gewalt jeglicher Form gegenüber Zollbediensteten umfassend als solche anzuerkennen und konsequent zu bekämpfen, ist zu begrüßen. Nun gilt es, den Paradigmenwechsel zur Null-Toleranz-Kultur in der Praxis umzusetzen.
- In allen Bereichen kann es zu Gewaltvorfällen kommen - im Vollzugsdienst, am Schalter mit Bürgerkontakt, aber auch am Telefon.
Die zunehmende Gewaltbereitschaft gegenüber öffentlich Bediensteten nimmt leider immer stärker zu. Diese Entwicklung macht auch vor dem Zoll und seinen Bediensteten nicht halt. Die Spanne der Gewalt reicht von Beleidigungen, Anspucken, Anrempeln bis hin zu schwerer Körperverletzung. Vor wenigen Tagen forderte der dbb-Landesvorsitzende in Nordrhein-Westfalen, Roland Staude, dass Tätern bei Angriffen auf Mitarbeitende des Öffentlichen Dienstes die Fahrerlaubnis entzogen wird (siehe WELT vom 20.07.2024). Auch aus Sicht des BDZ erscheint dies als nachollziehbare und plausible Forderung. Denn wie kann bei jemandem, der im öffentlichen Raum übergriffig gegenüber Einsatzkräften von Sicherheitsbehörden, Rettungskräften oder Ersthelfern wird, noch von der charakterlichen Eignung zum Führen eines Fahrzeugs ausgegangen werden? Neben der Diskussion über härtere Strafen ist jedoch entscheidend, dass jedem Vorfall von Gewalt von Seiten des Dienstherrn und anschließend durch die Staatsanwaltschaften auch tatsächlich nachgegangen wird.
Zu der erschreckenden Zahl von mindestens 80.000 Einsatzkräften, die bundesweit im Jahr 2022 im Dienst angegriffen worden waren, kommen noch die vielen Angriffe auf Kollegen/-innen im Innendienst hinzu. Auch wenn die Zahl der bei der Zollverwaltung gemeldeten Gewaltvorfälle im direkten Vergleich zur bundesweiten Statistik aller Einsatzkräfte noch gering ist, ist die Etablierung des Gewaltschutzprogramms in unserer Verwaltung zwingend erforderlich. Denn die Dunkelziffer bei Gewalt gegen Beschäftigte liegt bei rund 70 Prozent. Dies belegen entsprechende Studien.
Diese fatale Entwicklung ist aus Sicht des BDZ und der BDZ-geführten Personalvertretungen nicht akzeptabel. Daher hat der HPR-Vorsitzende und BDZ-Bundesvorsitzende Thomas Liebel mit dem Bundesfinanzminister Christian Lindner im Herbst 2022 eine Nulltoleranzerklärung unterzeichnet und die Generalzolldirektion beauftragt, ein umfassendes Gewaltschutzprogramm für die Zollverwaltung zu erarbeiten (wir berichteten). Zur Erarbeitung des Gewaltschutzprogramms wurde eine Arbeitsgruppe unter Beteiligung des BPR-Vorsitzenden und stellvertretenden BDZ-Bundesvorsitzenden Christian Beisch von der GZD eingerichtet, die zum Juni 2023 einen entsprechenden Entwurf dem BMF zur Zustimmung vorlegte. Das Programm war daraufhin ebenfalls Thema im Rahmen der gemeinschaftlichen Besprechung mit Bundesfinanzminister Lindner im Hauptpersonalrat am 12.09.2023, dessen BDZ-Fraktion auf eine zügige Umsetzung drängt (wir berichteten).
Nunmehr hat das BMF der finalen Version des Gewaltschutzprogramms zugestimmt. Die GZD hat das Gewaltschutzprogramm den örtlichen Behörden übersandt und festgelegt, dass die Aufgabe nun in der Linie als Daueraufgabe wahrgenommen werden muss. Die Ortsbehörden müssen nun diese Aufgabe auf eine Ansprechperson im Sachgebiet A bzw. 100 übertragen.
Umfassender Gewaltbegriff zu Grunde gelegt
Es gibt unterschiedliche Definitionen von Gewalt. Aufgrund organisatorischer und zielbezogener Aspekte hat die Arbeitsgruppe den Begriff Gewalt wie folgt definiert:
„Wir verstehen unter Gewalt gegen Zollbeschäftigte jegliches von einer oder mehreren externen Personen gegen Zollbeschäftigte in Bezug auf die dienstliche Tätigkeit oder gegen die Zollverwaltung als solche gerichtetes Verhalten, um diesen einen physischen, psychischen, materiellen oder sozialen Schaden zuzufügen, insbesondere wenn es den Verdacht einer Straftat (wie z. B. der Beleidigung, Bedrohung, [versuchten] Körperverletzung, [versuchten] Tötung oder gegen die sexuelle Selbstbestimmung) begründet.“
Der Fokus liegt damit auf der Breite der Gewaltformen (physisch, psychisch, verbal), die von außen in die Verwaltung hereingetragen werden, ohne diese durch eine ausschließliche Fokussierung auf Straftaten einzugrenzen. Der dienstliche Bezug des relevanten Verhaltens erfordert dabei keinen unmittelbaren zeitlichen oder örtlichen Zusammenhang zur tatsächlichen Dienstverrichtung, da dieser auch bei entsprechendem Verhalten gegenüber Zollbeschäftigten außerhalb der Dienststelle oder der tatsächlichen Dienstausübung gegeben sein kann.
Eigentlich sollten alle Beschäftigten frei von Gewalt ihren Dienst verrichten können. Doch leider kommt es aus den unterschiedlichsten Gründen immer wieder zu Gewalt gegenüber unseren Kolleginnen und Kollegen. Selbst am Telefon kann es zu Gewalt in Form von Beleidigungen oder Bedrohungen kommen. Dabei ist es unerheblich, ob die Kolleginnen und Kollegen im Vollzugsbereich oder in einem reinen Innendienstbereich eingesetzt sind. Der wesentliche Unterschied ist, dass die Beschäftigten im Vollzugsbereich eher mit gegen sie gerichteter Gewalt rechnen und in der Abwehr entsprechend geschult und ausgerüstet sind. Aber auch in Bereichen mit reinem Innendienst steigen die Gewaltvorfälle an. Häufig bleibt es bei Beleidigungen, aber auch physische Gewalt ist nicht auszuschließen.
Früher hörte man bei Beleidigungen oder Rempeleien, dass solche Vorgänge nicht angezeigt werden, da das zum Job gehöre und man das ertragen müsse. Mit der Null-Toleranz-Erklärung findet an dieser Stelle ein entscheidender Paradigmenwechsel statt. Die Kolleginnen und Kollegen werden für ihre Dienstverrichtung bezahlt. Dazu gehört aber nicht das Ertragen von Gewalt. Dieser Paradigmenwechsel muss nun in der Praxis ankommen und gelebt werden. Aus Sicht des BDZ muss jeder Angriff/bzw. jede Gewaltanwendung gemeldet und dann auch angezeigt werden. Nur so entsteht nicht der Eindruck, dass Gewalt gegen Zöllnerinnen und Zöllner nur ein „erlaubtes Kavaliersdelikt“ sei.
Programm fußt auf drei Säulen
Das Gewaltschutzprogramm ist sehr umfangreich, weil es sehr detailliert auf die einzelnen Aspekte eingeht. Damit wird der Ernsthaftigkeit des Themas Rechnung getragen. Ergänzt wird es durch verschiedene Leitfäden, Ratgeber und Checklisten. Getragen wird das Programm von drei Säulen:
- Präventive Schutzmaßnahmen
- Intervention bei Gewaltanwendung
- Nachsorge
1) Präventive Schutzmaßnahmen
Prävention ist besser als Nachsorge. Teilweise lässt sich Gewalt durch präventive Maßnahmen abmildern bzw. ganz verhindern. Dazu gehören organisatorische Maßnahmen, aber auch bauliche Maßnahmen. Die Ortsbehörden sind in einem ersten Schritt aufgefordert, eine Schwachstellenanalyse vorzunehmen. So muss geprüft werden, ob durch einfache Maßnahmen, wie Notrufknöpfe, Fluchtwege für Beschäftigte, keine Alleinarbeit, etc. die Sicherheit erhöht werden kann. Die Ergebnisse der Analyse sind zu dokumentieren und der GZD zu berichten. Wenn möglich, sollen die Schwachstellen beseitigt werden.
Zu den präventiven Maßnahmen gehört auch die Sensibilisierung der Beschäftigten. Bei den waffentragenden Kolleginnen und Kollegen erfolgt dies regelmäßig im Rahmen des dienstbegleitenden Unterrichts und des Zolltrainings. Für die nicht waffentragenden Beschäftigten gibt es bisher keine Sensibilisierungsschulungen. Hier ist aus Sicht des BDZ die Direktion IX gefordert, entsprechende Schulungen vorzubereiten und durchzuführen. Bei den Ortsbehörden soll das Thema künftig bei Dienstbesprechungen angesprochen werden, um die nötige Sensibilisierung zu erreichen.
Die jeweiligen baulich-technischen, organisatorischen und personenbezogenen Schutzmaßnahmen sind im Leitfaden Präventive Schutzmaßnahmen dargestellt.
2) Intervention bei Gewaltanwendung
Leider lässt sich auch durch die besten Präventionsmaßnahmen Gewalt gegenüber Beschäftigten nicht vollständig verhindern. Daher ist die zweite Säule des Gewaltschutzprogramms die Intervention durch Beschäftigte bei Gewaltanwendung. Die Art der Intervention richtet sich nach der Art und Intensität sowie danach, ob ein waffentragender oder ein nicht waffentragender Beschäftigter angegriffen wird. Bei waffentragenden Beschäftigten ergibt sich Intervention aus den Vorgaben des Einsatzes von Waffen und Werkzeugen bei Bombendrohung, Amoklauf, Geiselnahme, Überfall und ähnlichen eindeutigen Bedrohungen. Bei unbewaffneten Beschäftigten orientiert sich die Intervention an den Leitsätzen des Aachener Modells zur Reduzierung von Bedrohungen und Übergriffen am Arbeitsplatz mit Publikumsverkehr. Einer dieser Leitsätze lautet: „Verbale Attacken erfordern andere Strategien als Angriffe mit Waffen!“
Das Aachener Modell beleuchtet die unterschiedlichen Facetten von Gewalt und strukturiert sie in vier verschiedene Gefährdungsstufen:
0: Normale bis kontroverse Gesprächssituation
1: Verbale Aggression, Unangepasstes Sozialverhalten, Sachbeschädigung
2: körperliche Gewalt, eindeutige Bedrohung, Nötigung
3: Einsatz von Waffen und Werkzeugen, Bombendrohung, Amoklauf, Geiselnahme, Überfall
Für jede der vier Gefährdungsstufen wird im Aachener Modell dargestellt, wer in bedrohlichen Situationen handeln muss, wie bei einem unvorhergesehenen Ereignis zu reagieren ist und welche technischen und organisatorischen Voraussetzungen im Vorfeld geschaffen werden müssen, um gewalttätige Ereignisse wirkungsvoll zu verhindern.
Wichtig ist, dass die Beschäftigten auf unvorhersehbare Ereignisse und Notfälle vorbereitet werden. Durch bestimmte Vorsichtsmaßnahmen und Verhaltensweisen können Beschäftigte viel zur Verhinderung bedrohlicher Situationen am Arbeitsplatz beitragen. Je klarer ein bestimmtes Verhalten beschrieben und je häufiger es trainiert wird, desto größer ist die Wahrscheinlichkeit, dass in der Stresssituation entsprechend den Vorsätzen gehandelt wird!
Zu einer funktionierenden Notfallorganisation gehören deshalb unter anderem Notfallpläne vorzubereiten, zu kommunizieren und zu trainieren. Die Notfallpläne müssen enthalten:
• die Regelung von Verantwortlichkeiten und Weisungsbefugnissen sowie die Sicherstellung der Erreichbarkeiten im Notfall,
• die Festlegung von klaren Abläufen, Verhaltensweisen sowie Informations- und Meldewegen für verschiedene Bedrohungsarten,
• die Erstellung von entsprechenden Notfall- und Alarmierungsplänen,
• das Bereitstellen der notwendigen Erste-Hilfe-Einrichtungen mit ausreichend ausgebildeten Ersthelferinnen und Ersthelfern,
• die regelmäßige Durchführung von Unterweisungen der Beschäftigten und die geregelte Überprüfung der technischen Einrichtungen auf ihre Funktionsfähigkeit.
Insoweit können thematische Überschneidungen zum betrieblichen Kontinuitätsmanagement (BCM) gewinnbringend genutzt werden.
3) Nachsorge
Die dritte Säule des Gewaltschutzprogramms ist die Nachsorge, wenn es zu einem Vorfall gekommen ist. In der Zollverwaltung gibt es bereits das Nachsorgeteam und die Peers, die Kolleginnen und Kollegen nach Gewalterlebnissen betreuen. Zur Aufarbeitung von Gewalt gegen Beschäftigte gehört - auch aus Gründen der Generalprävention und Fürsorge - die Einleitung von repressiven Maßnahmen mit den Mitteln des Strafrechts. Daher sind Vorfälle stets auf ihre strafrechtliche Relevanz hin zu überprüfen. In diesem Zusammenhang häufig vorkommende Delikte sind z. B.
- Widerstand gegen Vollstreckungsbeamtinnen und -beamte (§ 113 StGB).
- Tätlicher Angriff auf Vollstreckungsbeamtinnen und -beamte (§ 114 StGB),
- Beleidigung (§ 185 StGB),
- (versuchte) Körperverletzung (§ 223 StGB),
- (versuchte) Nötigung (§ 240 StGB),
- Bedrohung (§ 241 StGB) sowie
- (versuchte) Erpressung (§ 253 StGB).
Bei strafrechtlich relevanten Sachverhalten ist in jedem Einzelfall zu prüfen, ob die Erstattung einer Strafanzeige/Stellung eines Strafantrages geboten ist. Hierfür ist dem Gewaltschutzprogramm eine Checkliste beigefügt. Dabei sollte nicht entscheidend sein, ob die Erfolgsaussichten einer Strafanzeige/eines Strafantrages abschließend bewertet werden können. Bereits die Vorladung aufgrund einer Strafanzeige durch Staatsanwaltschaft oder Polizeibehörde kann präventive Wirkungen bei der beschuldigten Person erzielen, der dadurch bewusst wird, dass sie nunmehr im Fokus der Strafverfolgungsbehörden steht. Aus Sicht des BDZ muss jeder Angriff auf unsere Kolleginnen und Kollegen zur Anzeige gebracht werden. Hier erwarten wir, dass entsprechende Strafanträge entweder durch die Dienstvorgesetzten selbst gestellt werden oder der/die geschädigte Beamte/-in durch die Dienststelle unterstützt wird.
Neu ist die Möglichkeit von Schadenersatzklagen im Wege der gewillkürten Prozessstandschaft. Wenn Beschäftigte Gewalt erlebt haben, steht ihnen in der Regel ein Schmerzensgeld zu. Dieser Anspruch ist grundsätzlich durch die Beschäftigte oder den Beschäftigten persönlich geltend zu machen. Da ein Gewaltakt bereits für sich genommen für die geschädigte Person eine Ausnahmesituation darstellt und die anschließende Geltendmachung von Schmerzensgeldansprüchen regelmäßig mit einer erneuten belastenden Konfrontation mit der schädigenden Person einhergeht, sollten hier aus Fürsorgegründen weitere Unterstützungsmöglichkeiten angeboten werden.
Hierfür besteht die Möglichkeit einer prozessualen Übernahme von Schmerzensgeldansprüchen durch den Dienstherrn/Arbeitgeber im Wege der sogenannten gewillkürten Prozessstandschaft. Mit der Erhebung von Schmerzensgeldklagen im Wege der gewillkürten Prozessstandschaft hat der Dienstherr/Arbeitgeber im Rahmen seiner Fürsorgepflicht eine weitere Möglichkeit, seine Beschäftigten zu unterstützen und sowohl in finanzieller als auch in psychischer und mentaler Hinsicht zu entlasten, da das (gerichtliche) Verfahren vollumfänglich von ihm geführt wird. Der oder dem Beschäftigten bleibt eine erneute unmittelbare Konfrontation mit der schädigenden Person (mit Ausnahme einer ggf. erforderlichen Zeugenvernehmung) erspart, um ihre bzw. seine Ansprüche geltend zu machen.
Sofern die Täterin bzw. der Täter zur Zahlung von Schmerzensgeld verurteilt wird und dieses nicht zahlen kann, tritt der Dienstherr/Arbeitgeber ein und zahlt das Schmerzensgeld an den Beschäftigten aus. Ferner gewährt der Dienstherr Rechtschutz aus Fürsorgegründen. In der Regel wird dieser Rechtschutz als zinsloses Darlehen genehmigt. Hier sieht der BDZ Nachbesserungsbedarf. Das Bundesministerium des Innern muss die Regelungen so überarbeiten, dass kein zinsloses Darlehen mehr gewährt wird, sondern die Kosten durch den Dienstherrn getragen werden. Das wäre echte Fürsorge.
BDZ begrüßt Gewaltschutzprogramm und sieht Handlungsbedarf beim BMI
Um das Gewaltschutzprogramm abzurunden, hat die Generalzolldirektion eine Kooperationsvereinbarung mit der Opferorganisation „WEISSER RING“ geschlossen. Aus Sicht des BDZ hat die GZD unter dem Strich ein sehr gutes und umfassendes Gewaltschutzprogramm vorgelegt, das seines gleichen sucht. Nun muss es aber noch in der Praxis vor Ort umgesetzt und gelebt werden.
Um das Gewaltschutzprogramm noch zu unterstützen, könnte das BMI aktiv werden. Anstatt populistisch schärfere Strafen zu fordern, sollte sich Bundesinnenministerin Faeser dafür einsetzen, dass alle Angriffe auf öffentlich Bedienstete auch tatsächlich strafrechtlich verfolgt werden. Dies ist leider nicht der Fall. Häufig stellen Staatsanwaltschaften entsprechende Verfahren wegen mangelnden öffentlichen Interesses ein. Hier muss angesetzt werden und über entsprechende Regelungen sichergestellt werden, dass diese Form der Verfahrenseinstellung unzulässig ist. Denn aus Sicht des BDZ liegt die Verfolgung jedes Angriffs auf öffentlich Bedienstete im öffentlichen Interesse. Denn es ist schlichtweg auch jedes Mal ein Angriff auf diesen Staat. Schärfere Gesetze und Maßnahmen - wie eingangs angesprochen - würden auch nicht helfen, wenn die Verfahren eingestellt werden. Es würde schon reichen, wenn die bestehenden Gesetze konsequent angewendet werden. Dadurch würde der Verfolgungsdruck wachsen und es wäre klar, dass der Angriff auf öffentlich Bedienstete eben kein Kavaliersdelikt ist. Denken Sie mal darüber nach, Frau Faeser!