Anhörung zur Novellierung der Bundeslaufbahnverordnung

BDZ fordert grundlegende Reform des Laufbahnrechts

Im Rahmen der Verbändeanhörung zu dem Entwurf im Bundesinnenministerium am 13. November 2024 forderte der BDZ Bundesvorsitzende Thomas Liebel, die Novellierung zu einer grundlegenden Reform des Laufbahnrechts zu nutzen. Auch bei dieser, für den Ausbau der dienstlichen Perspektiven unserer Zöllnerinnen und Zöllner entscheidenden Verbändeanhörung war der BDZ als einzige Fachgewerkschaft für den Zoll und der Bundesfinanzverwaltung vertreten.

Der vorliegende Referentenentwurf zielt darauf, die laufbahnrechtlichen Vorgaben des Koalitionsvertrags umzusetzen sowie bei weiteren laufbahnrechtlichen Vorschriften Ergänzungen oder redaktionelle Änderungen vorzunehmen, die sich aus der Personalpraxis ergeben haben.

In ihrem Koalitionsvertrag hatte sich die Ampel vorgenommen, die Einstellungsvoraussetzungen in Richtung praktischer Berufserfahrungen zu flexibilisieren sowie eine Anerkennung gleichwertiger beruflicher Qualifikationen für höhere Karrierewege im öffentlichen Dienst zu ermöglichen.

Das BMI hat sich bei der Frage der Umsetzung dieser Vorgaben gegen eine generelle Zulassung aller Abschlüsse der beruflichen Fortbildung für die Laufbahnen des gehobenen bzw. des höheren Dienstes entschieden. Es vertritt die Auffassung, dass eine umfassende laufbahnrechtliche Gleichwertigkeit hinsichtlich der erforderlichen fachlichen und sozialen Kompetenzen bei beruflicher Fortbildung und Bachelor / Master nicht gegeben ist.

Aufgrund des hohen Personalbedarfs will das BMI allerdings Ausnahmen hiervon zulassen. In den Laufbahnen des technischen gehobenen Verwaltungsdienstes sowie des naturwissenschaftlichen gehobenen Dienstes will das BMI einen Sonderzugang für Personen mit den beruflichen Fortbildungsabschlüssen „Bachelor Professional“ oder „Master Professional“ schaffen, wenn zusätzliche Zeiten adäquater beruflicher Erfahrung vorliegen.

Über eine spätere Anpassung der Verwaltungsvorschrift zur novellierten BLV (BLVVwV) soll zudem eine Zugangsmöglichkeit von Bewerberinnen und Bewerbern mit Diplom einer Berufsakademie zu Laufbahnen des gehobenen Dienstes geschaffen werden.

Darüber hinaus soll außerhalb der BLV-Novellierung für sog. andere Bewerberinnen und Bewerber, also Personen mit Berufserfahrung, die der angestrebten Laufbahn entspricht, aber ohne den eigentlich geforderten Bildungsabschluss, ein Lehrgang eingerichtet werden, in dem sie auf die Prüfung zur Feststellung der Laufbahnbefähigung für den gehobenen technischen Verwaltungsdienst (Verwendungsbereich IT) vor dem Bundespersonalausschuss vorbereitet werden.

Innerhalb der Verwaltung soll eine Absenkung der Voraussetzungen für den Zugang zum berufspraktischen Aufstiegsverfahren „fachspezifische Qualifizierung“ erfolgen. Damit für Personen mit beruflicher Qualifikation in Laufbahnen des mittleren Dienstes schneller eine Karriere in die nächsthöhere Laufbahn eröffnet ist, soll als Voraussetzung für die Zulassung zum Auswahlverfahren für die fachspezifische Qualifizierung statt des Erreichens des zweiten Beförderungsamts nur noch das Erreichen des ersten Beförderungsamts gefordert werden.

Zudem soll auch für den Aufstieg in den gehobenen technischen Verwaltungsdienst (Verwendungsbereich IT) ein Lehrgang bei der HS Bund eingerichtet werden.

Wie dieser Überblick zeigt, richtet sich die Umsetzung der Vorgaben aus dem Koalitionsvertrag trotz der Verbesserungen im Bereich der fachspezifischen Qualifizierung schwerpunktmäßig an Externe.

Darüber darf jedoch die bessere Förderung des vorhandenen Personals vor dem Hintergrund der demographischen Entwicklung und der steigenden Anforderungen an die Beamtinnen und Beamten nicht ins Hintertreffen geraten.

Bestandsbeschäftigte müssen besser gefördert werden

Aus Sicht des BDZ müsste die aktuelle Novellierung daher als Chance genutzt werden, über die Umsetzung der laufbahnrechtlichen Vorgaben des Koalitionsvertrags hinaus eine umfassende Modernisierung der Bundeslaufbahnverordnung vorzunehmen. Insbesondere sollte dabei die Schaffung durchlässigerer und flexiblerer Laufbahnsysteme angestrebt werden.

Mit dem vorliegenden Entwurf möchte das BMI im Wesentlichen nur einzelne Stellschrauben der Einstellungsvoraussetzungen flexibler bedienen und das laufbahnrechtliche Instrumentarium zur Weiterentwicklung der Beschäftigten lediglich in Einzelpunkten verändern. Der Entwurf lässt damit den Mut zur Veränderung vermissen. Die notwendigen Reformen zur Verbesserung der Fortkommensmöglichkeiten der Bundesbeamt/innen und damit der Förderung des Stammpersonals u.a. mittels eines durchlässigeren Laufbahnrechts lassen weiter auf sich warten.

Thomas Liebel machte in der Anhörung deutlich, dass der Schwerpunkt der BLV-Novellierung von erleichterten Zugangsmöglichkeiten für Externe hin zur Förderung des Stammpersonals verschoben werden muss: „Wir müssen in der BLV auch mehr für die Qualifikation und Förderung derjenigen unternehmen, die schon bei uns sind und nicht erst noch zu uns kommen.“ Hierzu machte er gegenüber dem BMI mehrere Vorschläge:

• Erhöhte Laufbahndurchlässigkeit

Erneut erhob er die BDZ-Forderung nach einem flexibleren Laufbahn-System mit größerer Ämterreichweite. Nach Auffassung des BDZ sollte die Schaffung durchlässigerer Laufbahnsysteme angestrebt werden, die ausschließlich auf die bisherigen Erfahrungswerte - zumindest dienstälterer Beschäftigter - und damit auf die dienstliche Beurteilung sowie das Erreichen eines höheren Beförderungsamtes abstellen.

Nach dem Prinzip der Laufbahndurchlässigkeit auf Basis der Berufserfahrung sollte die Durchlässigkeit der einzelnen Laufbahngruppen in der Bundeslaufbahnverordnung mittels Ausweitung der Überlappungsämter in Anlehnung an das „Brandenburgische Modell“ und ähnliche modernere Regelungen aus den Bundesländern erhöht werden. Die BDZ-Forderung zur Neugestaltung der Laufbahngruppierungen zielt auf eine Überlappung der Beförderungsämter bis einschließlich zum zweiten Beförderungsamt der nächsthöheren Laufbahngruppe:

Einfacher Dienst: ersatzlose Abschaffung

Mittlerer Dienst: A 7 bis A 11

Gehobener Dienst: A 9 bis A 15

Höherer Dienst: A 13 bis A 16 + B-Besoldung

• Öffnung der fachspezifischen Qualifizierung für den Aufstieg vom gehobenen Dienst in den höheren Dienst

Aus Sicht des BDZ ist es nicht nachvollziehbar, weshalb ein dem Aufstieg in den gehobenen Dienst vergleichbares Aufstiegsmodell der fachspezifischen Qualifizierung vom gehobenen Dienst in den höheren Dienst bislang laufbahnrechtlich nicht vorgesehen ist. Vor dem Hintergrund der Auswirkungen des demografischen Wandels und des Rückgangs des Aufkommens von qualitativen Bewerber/innen im höheren Dienst sollte ein vergleichbares Aufstiegsmodell der fachspezifischen Qualifizierung für Beschäftigte des gehobenen Dienstes vorgesehen werden.

Das Aufstiegsmodell der fachspezifischen Qualifizierung nach § 38 BLV bzw. § 43 BLV in der geplanten Neufassung muss daher unter dem Gesichtspunkt der Förderung von Erfahrungswerten von Beamten und Beamtinnen des gehobenen Dienstes um die Aufstiegsmöglichkeit in den höheren Dienst erweitert werden.

Darüber hinaus machte der BDZ-Bundesvorsitzende Thomas Liebel u.a. folgende Kritikpunkte geltend.

Auswahlverfahren für die fachspezifische Qualifizierung: Rückgriff auf die letzte Beurteilung

Weiterhin wies Liebel auf den untragbaren Zustand hin, dass Spitzenbeamte/innen auf ihre Beförderung verzichten, um am Auswahlverfahren der fachspezifischen Qualifizierung teilnehmen zu können. Voraussetzung für die Zulassung zum Auswahlverfahren für die fachspezifische Qualifizierung ist u.a., dass die Bewerber/innen bei Ablauf der Ausschreibungsfrist in der letzten dienstlichen Beurteilung mit der höchsten oder zweithöchsten Note ihrer Besoldungsgruppe oder Funktionsebene beurteilt worden sind. Aufgrund dieser starren Vorgaben kommt es in der Praxis regelmäßig dazu, dass Beamte/innen mit einer herausragend oder überdurchschnittlichen Beurteilung in die nächste Besoldungsgruppe befördert werden und somit zum Zeitpunkt der Ausschreibung von Dienstposten für die fachspezifische Qualifizierung über keine Regelbeurteilung in ihrer Besoldungsgruppe verfügen, obwohl diese zu den Spitzenbeamten/innen ihrer vorherigen Besoldungsgruppe zählten. Insofern bedarf es einer Ausweitung der Regelung dahingehend, dass bei einer fehlenden dienstlichen Beurteilung in der aktuellen Besoldungsgruppe auf die letzte dienstliche Beurteilung - im vorherigen Beförderungsamt - zurückgegriffen wird. Eine derartige Regelung bestand beispielsweise im vorherigen Aufstiegsmodell, dem sogenannten Praxisaufstieg.

Kritik an Ausnahmen von der Stellenausschreibungspflicht

Weiterhin kritisierte der BDZ-Bundesvorsitzende zusammen mit den Vertretern des dbb die im aktuellen Entwurf vorgesehenen Ausnahmen von der Stellenausschreibungspflicht zugunsten Externer. Stellen der Leiterin oder des Leiters der Büros der Leiterinnen und Leiter der obersten Bundesbehörden sowie der Leiterin oder des Leiters des Pressereferats der obersten Bundesbehörden müssen nicht ausgeschrieben werden. Die Bundesverwaltung steht durch den Art. 33 Abs. 2 GG in einer besonderen Verantwortung, eine Gleichberechtigung bei der Besetzung von Dienstposten/Stellen zu gewährleisten. Mittels geordneter Stellenausschreibungen unterscheiden wir uns hier aus gutem Grund von anderen Arbeitgebern.

Wir geben im Folgenden einen Überblick über die Wesentlichen Einzelregelungen der geplanten BLV-Novellierung.

Vorbereitungsdienste

• Keine erneute Zulassung zum Auswahlverfahren nach Nichtbestehen einer Laufbahnprüfung/Zwischenprüfung

In die BLV soll eine Regelung aufgenommen werden, die verhindert, dass ehemalige Beamtinnen und Beamte, die wegen des endgültigen Nichtbestehens der Laufbahnprüfung oder einer vorgeschriebenen Zwischenprüfung aus dem Vorbereitungsdienst ausgeschieden sind, abermals zu einem Auswahlverfahren für diesen Vorbereitungsdienst zugelassen werden.

• Möglichkeit einer zweiten Wiederholungsprüfung bei zwei Pflichtmodulen (bisher bei einer Pflichtmodulprüfung und einer Wahlmodulprüfung)

In Bachelorstudiengängen mit nur einem Wahlmodul besteht derzeit eine Beschränkung auf eine zweite Wiederholung in einem Pflicht- und in einem Wahlmodul. Zukünftig soll grundsätzlich in zwei Modulprüfungen – unabhängig ob Wahl -oder Pflichtmodul – eine zweite Wiederholung möglich sein.

• Verkürzung der Mindestdauer für Vorbereitungsdienste im höheren Dienst von 18 auf 14 Monate

Die Verkürzung der Mindestdauer für Vorbereitungsdienste von 18 auf 14 Monate soll bei den Vorbereitungsdiensten, in denen die Laufbahnbefähigung in kürzerer Zeit als der zweijährigen Regeldauer erworben werden kann, eine größere Flexibilität bei der Festlegung der Dauer des Vorbereitungsdienstes ermöglichen.

Externe Zugangsmöglichkeiten

• Sonderzugang zur Laufbahn des gehobenen Dienstes über Gleichwertigkeit von Abschlüssen an Berufsakademien

Über eine Änderung der Verwaltungsvorschrift zur BLV soll Bewerberinnen und Bewerbern mit Diplom einer Berufsakademie der Zugang zu Laufbahnen des gehobenen Dienstes ermöglicht werden.

• Lehrgang für „Andere Bewerber“

In Absprache mit der Hochschule Bund soll ein Lehrgang für die Vorbereitung sog. anderer Bewerberinnen und Bewerber für den gehobenen technischen Verwaltungsdienst (Verwendungsbereich IT) auf die Prüfung zur Feststellung der Laufbahnbefähigung vor dem Bundespersonalausschuss soll eingerichtet werden.

• Sonderzugang zur Laufbahn über besondere Qualifikationen und Zeiten

Abweichend von den Zulassungsvoraussetzungen des Bundesbeamtengesetzes soll in bestimmten Laufbahnen des gehobenen Dienstes anstelle eines Bachelors ein Bachelor Professional oder ein Master Professional in Verbindung mit einer hauptberuflichen Tätigkeit, die inhaltlich einer Tätigkeit im gehobenen Dienst entspricht, den Zugang zur Laufbahn eröffnen.

Darüber hinaus soll ein Sonderzugang zu den Laufbahnen des einfachen und mittleren Dienstes bei beruflicher Fortbildung nach Berufsbildungsgesetz (BBiG) oder Handwerksordnung (HWO) trotz fehlendem Berufsabschluss über einen Bachelor/Master Professional eröffnet werden.

• Einstellung in ein Beförderungsamt

Die Bewertung der Schwierigkeit einer hauptberuflichen Tätigkeit im öffentlichen Dienst richtet sich nach der besoldungsrechtlichen oder tarifrechtlichen Bewertung dieser Tätigkeit.

Wechsel vom Land zum Bund

Der Wechsel vom Land zum Bund soll erleichtert werden. Ein Aufstieg beim Land, der den Anforderungen des Aufstiegsverfahrens der fachspezifischen Qualifizierung beim Bund entspricht, soll auch den Zugang zu Laufbahnen des mittleren oder gehobenen Dienstes des Bundes ermöglichen.

Aufstieg

• Anhebung der Altersgrenze

Bei allen Aufstiegsverfahren soll die Zulassungshöchstaltersgrenze auf 60 Jahre erhöht werden.

• Besetzung von Auswahlkommissionen

Die Auswahlkommissionen sollen künftig nur noch aus mindestens zwei statt in der Regel vier Mitgliedern bestehen müssen, um den organisatorischen Aufwand der Behörden zu reduzieren sowie die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Behörden zu entlasten.

• Fachspezifische Qualifizierung für den Aufstieg in den gehobenen technischen Verwaltungsdienst

Es soll ein Lehrgang zur fachtheoretischen Ausbildung für den Aufstieg durch fachspezifische Qualifizierung in den gehobenen technischen Verwaltungsdienst (Verwendungsbereich IT) eingerichtet werden.

• Zulassung zur fachspezifischen Qualifizierung

Im Rahmen der Zulassungsvoraussetzungen zum Aufstiegsverfahren der fachspezifischen Qualifizierung soll nur noch das erste statt das zweite Beförderungsamt erforderlich sein

• Laufbahnwechsel bei entsprechender Ausbildung: Verlängerungsmöglichkeit bei Nichtbewährung

Für Fälle, in denen eine abschließende Feststellung der Bewährung nicht innerhalb der vorgegebenen sechs Monate erfolgen kann (z.B. wegen längerer krankheitsbedingter Ausfälle) soll die Möglichkeit einer Verlängerung der Probezeit eingeführt werden.

• Erforderlichkeit von Regelbeurteilungen bei der Bestenförderung

Der Entwurf sieht hinsichtlich der sog. Bestenförderung vor, dass die BeamtInnen in den letzten zwei regelmäßigen dienstlichen Beurteilungen (und nicht Anlassbeurteilung) mit der höchsten oder zweithöchsten Note ihrer Besoldungsgruppe oder ihrer Funktionsebene beurteilt worden sind.

Laufbahnrechtliche Probezeit

Die Probezeitbeurteilung ist zu eröffnen. Die Beamtinnen und Beamten sollen durch die Eröffnung die Möglichkeit erhalten, etwaige Eignungs- oder Leistungsmängel zu beheben.

Elternzeit

Zur Vermeidung von Diskriminierungen werden bzgl. der Elternzeit folgende Regelungen getroffen

• Beim Aufstieg erfolgt eine Verlängerung wegen Elternzeit nur dann, wenn das Aufstiegsziel gefährdet ist.
• Eine Elternzeit vor Eintritt in das Beamtenverhältnis wird außer auf die Mindestprobezeit auf die Probezeit angerechnet.

Aufgrund aktueller Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum nachträglichen Inkrafttreten einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage soll die Bundeslaufbahnverordnung dabei vollständig neu erlassen werden um sicherzustellen, dass die Verordnung umfassend auf eine ausreichende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage gestützt ist.

Unsere ausführliche Stellungnahme finden Sie im Bereich Themen > Stellungnahmen oder nachfolgend zum Download:

Stellungnahme des BDZ zum Referentenentwurf einer Verordnung zur Novellierung der Bundeslaufbahnverordnung des BMI