02.08.2023 Gesetzentwurf zur risikobasierten Arbeitsweise der FIU

Das kriminalistische Dunkelfeld aufhellen – jetzt weiter nur Polemik, oder konkrete Vorschläge zur FIU?

Das Bundeskabinett hat am 26. Juli 2023 einen Gesetzentwurf für eine Stärkung der risikobasierten Arbeitsweise der Zentralstelle für Finanztransaktionsuntersuchungen (FIU) verabschiedet. Damit soll möglichst kurzfristig eine effektivere Analyse der Meldungen sichergestellt werden, auch durch Konkretisierungen zur Arbeitsweise der FIU. Der BDZ unterstützt diese Zielsetzung und begrüßt insbesondere die geschaffene Rechtssicherheit für die Beschäftigten, denen es erlaubt sein muss, in ihrer Arbeitsweise Prioritäten zu setzen und sich zunächst auf die „dicken Fische“ zu konzentrieren. Denn leider fassen im Geldwaschsalon Deutschland die FIU-Mitarbeitenden oft zum ersten Mal den Berg an schmutziger Wäsche an, der an anderer Stelle sorglos auf den Boden geworfen wurde. In den Reihen der Politik sollte man endlich zur Kenntnis nehmen, dass dieser überhaupt erst infolge des jahrelangen kollektiven Wegschauens anderer Ermittlungsbehörden entstehen konnte.

Die Financial Intelligence Unit (FIU) sieht sich einer stetig anwachsenden Flut von Geldwäsche-Verdachtsmeldungen gegenüber. Die Anzahl der Meldungen durch Verpflichtete steigt, während deren Qualität mehr als verbesserungswürdig ist. Gleichzeitig wird der FIU unter Verkennung der Grenzen ihres gesetzlichen Auftrags vorgeworfen, dass sie im Rahmen einer risikobasierten Arbeitsweise die Vorgaben des Geldwäschegesetzes verletzt. Das Bundeskabinett hat nun auf diese Situation reagiert und in seiner Sitzung am 26. Juli 2023 einen Entwurf für ein „Gesetz zur Stärkung der risikobasierten Arbeitsweise der Zentralstelle für Finanztransaktionsuntersuchungen“ verabschiedet. Bedauerlicherweise lässt die mediale Debatte einen sachlich nüchternen Blick auf die aktuell vom BMF vorgeschlagenen Maßnahmen völlig vermissen. Deshalb benennt der BDZ hier zunächst die Fakten und erklärt, weshalb die Änderungen überhaupt vorgeschlagen werden.

Problemstellung und Inhalt des Gesetzentwurfs

Der Entwurf sieht vor dem Hintergrund wesentlicher ungelöster Probleme folgende Maßnahmen vor:

  • Schärfung des gesetzlichen Kernauftrags der FIU

Mit dem Gesetz soll die FIU an ihrem Kernauftrag der Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung ausgerichtet werden. Damit wird auf die von Seiten der Strafverfolgungsbehörden bestehende (und nicht zu erfüllende, s.u.) Erwartungshaltung reagiert, dass die FIU Verdachtsmeldungen über Zusammenhänge zu Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung hinaus auch im Hinblick auf sonstige Straftaten analysiert. Offenbar bedarf es also einer rechtstechnischen Ausformulierung, um ein im Grundsatz unterschiedliches Verständnis zu dem gesetzlichen Auftrag der Zentralstelle zu bereinigen. Diese erfolgt mit dem vorliegenden Entwurf.

  • Schaffung von Rechtsklarheit bezüglich der risikobasierten Arbeitsweise

Weiterhin soll mit dem Entwurf der risikobasierte Ansatz im Rahmen der Arbeitsweise der Zentralstelle konkretisiert werden. Mit dem neuen Gesetz soll Klarheit geschaffen werden, dass die FIU diesen Ansatz bei der Erfüllung ihrer Aufgaben anwenden kann. Schon bisher war dieser im § 3a des Gesetzes über das Aufspüren von Gewinnen aus schweren Straftaten (Geldwäschegesetz - GwG) ausdrücklich in der Maßgabe kodifiziert, dass die Maßnahmen des gesamten Regelwerks einem risikobasierten Ansatz folgen sollen. Offenkundig wurde diese Regelung aber seitens führender Verantwortlicher in Verwaltung und Politik unterschiedlich interpretiert, bis hin zu direkt abgelehnt, wie aus den mannigfachen kritischen Äußerungen zu entnehmen ist. Folglich bedarf es spezieller, fallgruppenbasierter Konkretisierungen.

  • Unterstützung durch automatisierte Verfahren

Durch das Gesetz wird konkretisiert, dass automatisierte Verfahren eingesetzt werden können, um die risikobasierte und effektive Analysetätigkeit der FIU zu unterstützen und diese informationstechnologisch zukunftssicher aufzustellen. Diese müssen sich anhand bestimmter Kriterien orientieren, wie dies bei allen Automatisierungen zur Bewältigung einer hohen Menge an Informationen üblich und gemäß ständiger Rechtsprechung zum Einsatz solcher Verfahren auch notwendig ist.

  • Zusammenarbeit der FIU mit anderen Behörden verbessern

Die Modalitäten der Zusammenarbeit der FIU mit ihren Zusammenarbeitsbehörden sollen vereinfacht werden. Das betrifft die Strafverfolgungsbehörden von Bund und Ländern, aber auch die zahlreichen weiteren Aufsichtsbehörden über Verpflichtete nach dem GwG, beispielsweise über den Nichtfinanzsektor. Zur Einordnung dessen sollte der Fakt erwähnt werden, dass der überwiegende Teil der bei der FIU eingehenden Verdachtsmeldungen von keiner dieser Behörden, sondern von privaten Finanzinstitutionen stammt. Bei dem Begriff der Zusammenarbeit geht es hier also im Wesentlichen um eine Beschleunigung des einseitigen Informationsflusses von der FIU zu anderen Behörden, damit diese ihrer gesetzlichen Pflicht zur Einleitung von Ermittlungen nachkommen. Letztere können andere Behörden nach geltender Rechtslage auch ohne jegliches Zutun der FIU bewirken, ebenso besteht keine Regelung, die diesen originär zuständigen Behörden das eigene Entgegennehmen und Bearbeiten von Verdachtsmeldungen untersagt. Eine solche Praxis lässt sich empirisch jedoch kaum belegen.

  • Stärkere Hilfestellungen für Meldeverpflichtete

Schließlich sollen noch stärkere Hilfestellungen der FIU zur Unterstützung der Verpflichteten bei der Erkennung meldepflichtiger Sachverhalte ermöglicht werden. Dies soll die Qualität der Meldungen erhöhen und das Problem des „defensive reporting“ angehen, d.h. der Praxis der Abgabe von Meldungen, nur um auf der sicheren Seite zu sein.

Bewertung des BDZ

Kernauftrag und risikobasierter Ansatz: FIU bringt Licht ins Dunkel

Der BDZ begrüßt die geplante Ausrichtung der FIU an ihrem Kernauftrag der Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung zusammen mit einer Klarstellung des allgemeinen Grundsatzes der risikobasierten Arbeitsweise (RBA). Diese ist zum einen vor dem Hintergrund der in den letzten Jahren erheblich gestiegenen Zahl der Geldwäscheverdachtsmeldungen erforderlich. Aber auch unabhängig vom dramatisch angestiegenen Meldeaufkommen ermöglicht nur die konsequente Anwendung des risikobasierten Ansatzes es der FIU, ihrem Kernauftrag der Filterung und Kanalisierung der für die Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung erforderlichen Informationen gerecht zu werden. Der RBA ist als logische Folge der politisch gewollten Entwicklung zu sehen, dass erst durch die Schaffung der FIU eine hohe Menge an Informationen, die sich vorher gänzlich im Dunkelfeld befanden, aktenkundig wurden und so schrittweise in das Hellfeld rückten. Dass das Ausmaß der generierten Daten sich nun als so enorm herausstellt, spricht nicht gegen, sondern für die FIU und wirft vielmehr ein zweifelhaftes Licht auf die für die Ermittlung verantwortlichen Stellen in Bund und Ländern, denen diese Informationen und verdächtige Spuren hierzu jahrelang offenbar entgangen sind.

In der aktuellen Berichterstattung zum Gesetzentwurf wird demgegenüber der Eindruck erweckt, die Kodifizierung des risikobasierten Ansatzes diene dazu, Defizite bei der Bearbeitung von Geldwäscheverdachtsmeldungen zu kaschieren. Die FIU habe die Bearbeitung der Geldwäscheverdachtsmeldungen zunächst jahrelang schuldhaft verschleppt, so der Vorwurf. Dann habe sie unter Verstoß gegen das Geldwäschegesetz die risikobasierte Arbeitsweise eingeführt – obwohl das Gesetz diesen stets ausdrücklich vorsah – und auf dieser Grundlage einen Großteil der Verdachtsmeldungen willkürlich rechtswidrig nicht weitergeleitet. Nun solle der risikobasierte Ansatz gesetzlich geregelt werden, damit die FIU (weiterhin) willkürlich entscheiden könne, welche Verdachtsmeldungen sie analysiert und weiterleitet. Bereits diese Zusammenfassung der Kritik offenbart ihre Absurdität, weshalb der BDZ den Vorwürfen im Interesse der Beschäftigten der FIU nachdrücklich entgegentritt.

Wir können dies im Einzelnen näher begründen:

1.     Dem Vorwurf der unzureichenden Weiterleitung der Verdachtsmeldungen liegt zunächst einmal eine Fehlvorstellung bzgl. der Rolle der FIU zugrunde. Die FIU ist eine Verwaltungsbehörde, die keine Strafverfolgung betreibt, sondern Aufgaben der Gefahrenabwehr in Form einer Filterfunktion wahrnimmt. Die FIU wurde nicht geschaffen, um Verdachtsmomente für Straftaten aller Art aufzudecken und an die Strafverfolgungsbehörden weiterzuleiten. Wenn dies so leicht machbar wäre, stellt sich im Umkehrschluss eigentlich die Frage, weshalb anderen Strafverfolgungsbehörden überhaupt noch eine Zuständigkeit zur Geldwäschebekämpfung gegeben sein sollte, würden diese letztlich doch kaum eigene Ermittlungsarbeit mehr betreiben müssen. Ihr gesetzlicher Kernauftrag besteht vielmehr in der Filterung und Kanalisierung der für die Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung erforderlichen Informationen. Für eine effektive Erfüllung dieser Filterfunktion muss sie ihre Ressourcen risikobasiert und zielgerichtet einsetzen. Der risikobasierte Ansatz ermöglicht es der FIU, den informatorischen Mehrwert aus der Flut der Geldwäscheverdachtsmeldungen zu gewinnen, was auch der ursprüngliche Zweck ihrer Gründung war.

2.     Weiterhin geht der Vorwurf fehl, die FIU habe den risikobasierten Ansatz unter bewusstem Verstoß gegen das Geldwäschegesetz angewendet. Laut einem von Prof. Dr. Jens Bülte erstellten Gutachten war bereits in der Vergangenheit der risikobasierte Ansatz maßgebliche Leitlinie der Tätigkeit der FIU. Dies gebe das europäische Recht aufgrund der Empfehlungen der FATF vor und setze das deutsche Geldwäschegesetz in § 3 a GwG um. Diese Auffassung war umstritten, was im Rahmen juristischer Diskussion völlig zulässig ist. Mit dem vorliegenden Gesetz wird hier Klarheit geschaffen, was folglich kein Skandal, sondern der einzig rechtsstaatlich erforderliche Schritt ist. Der risikobasierte Ansatz stellt, wie der Name es schon ausdrückt, keinen Freibrief für eine vermeintlich willkürliche Bearbeitung der Geldwäscheverdachtsmeldungen dar. Für die FIU als Teil der Eingriffsverwaltung gelten die allgemeinen verwaltungsrechtlichen Ermessensregeln. Die FIU muss eine Risikoanalyse vornehmen und mit einem angemessenen Risikomanagement diejenigen Fälle aus den Verdachtsmeldungen herausfiltern, die voraussichtlich das größte Risiko eines Bezugs zu Geldwäsche oder Terrorismusfinanzierung beinhalten. Der risikobasierte Ansatz ist ein ermessensleitender Grundsatz und kein Freibrief für willkürliches Handeln. Würde dieser Vorwurf zu Ende gedacht, stünden sämtliche Ermessensregeln in der Eingriffsverwaltung und damit ein Wesenskern des freiheitlichen deutschen Rechtsstaats auf dem Prüfstand.

3.     Weiterhin ist der Vorwurf der schleppenden Bearbeitung von Geldwäscheverdachtsmeldungen nicht gerechtfertigt. Die FIU sieht sich mit dem Problem eines sich permanent erhöhenden Aufkommens an Verdachtsmeldungen konfrontiert. Dieses Meldeaufkommen ist nicht vom Himmel gefallen, sondern wurde durch politische Entscheidungen generiert.  Im Zuge der 2021 erfolgten Einführung des „All-Crime-Ansatzes“ stieg das Meldeaufkommen noch einmal stark an (107,8%). Zudem verschob sich die Streubreite der Meldungen auch auf das Feld der Bagatellkriminalität. Durch den „All-Crime-Ansatz“ wurden sämtliche Straftaten zu Vortaten, statt wie zuvor nur ausgesuchte Katalog-Straftaten. Weiterhin drohen den Verpflichteten bei fehlerhaftem Meldeverhalten Bußgelder. Banken zeigen daher jeden Fall an, der aus irgendeinem Grund ungewöhnlich erscheinen könnte, und ersticken die FIU in zum Teil inhaltlosen Verdachtsmeldungen. Im Ergebnis ist die Grenze der noch auswertbaren Meldungen mittlerweile bei weitem überschritten. Der BDZ hatte in seiner Stellungnahme vom 07.12.2020 auf diese Gefahr einer weiteren Überlastung durch die Ausweitung von § 261 StGB hingewiesen. Zudem verstopft der „Beifang“ das System, das eigentlich auf den Fang der „großen Fische“ im Bereich der Organisierten Kriminalität und Terrorismusfinanzierung ausgelegt ist. Die FIU sucht nicht mehr die Nadel im Heuhaufen, sondern die Nadel in einem Haufen ähnlicher Nadeln. Ohne Anwendung des unionsrechtlich vorgeschriebenen risikobasierten Ansatzes ist die Arbeit der FIU zum Scheitern verurteilt.

4.     Schließlich lässt die Kritik an dem Entwurf die Interessen der FIU-Beschäftigten vollkommen unberücksichtigt und lässt jeglichen Respekt vor ihrer Arbeit vermissen. Die Kodifizierung des risikobasierten Ansatzes ist nicht zuletzt erforderlich, um die Rechtssicherheit für die FIU und ihre Beschäftigten unter Wahrung des Kernauftrags der FIU zu schaffen. Lange stand eine Strafbarkeit wegen Strafvereitelung im Amt nach § 258a StGB durch Unterlassen im Raum, dieses Strafverfahren wurde mangels Beweisen zwischenzeitlich eingestellt. Unterstellt man eine Verpflichtung, ausnahmslos alle Verdachtsmeldungen zu analysieren und weiterzuleiten, so gerät hier jeder Beschäftigte in den Fokus, denn angesichts der beschränkten Ressourcen der FIU besteht kein Zweifel, dass sie nicht in der Lage ist, alle Meldungen auszuwerten und weiterzuleiten. Unabhängig vom Meldeaufkommen befinden sich die FIU und ihre Beschäftigten darüber hinaus in einem Dilemma. Leiten sie alle Meldungen weiter, die nicht völlig haltlos erscheinen, verliert die FIU ihre Filterfunktion als zentralen Mehrwert. Filtern sie die Verdachtsmeldungen entsprechend ihrem Kernauftrag, sehen sich die Beschäftigten dem Risiko ausgesetzt, wegen einer Strafvereitelung im Amt nach § 258a StGB durch Unterlassen strafrechtlich zur Verantwortung gezogen zu werden. Eine rechtmäßige, nach einem gesetzlich kodifizierten risikobasierten Ansatz erfolgende Entscheidung über die Datenübermittlung an die Strafverfolgungsbehörden wird dem Kernauftrag gerecht und kann keine Strafbarkeit begründen.

Menge und Qualität der Verdachtsmeldungen: Nicht vom Himmel gefallen

Ausdrücklich ist zu begrüßen, dass der vorliegende Entwurf auch darauf zielt, die Menge der Verdachtsmeldungen zu reduzieren sowie die Qualität der Meldungen zu verbessern.

Der Entwurf zielt darauf, dass die Verpflichteten und die FIU ein einheitliches Verständnis über die Meldeschwelle für Geldwäsche-Verdachtsmeldungen entwickeln. Mit der Ergänzung in § 43 Absatz 5 des Geldwäschegesetzes wird klargestellt, dass die FIU auch typisierte Transaktionen bestimmen kann, die der Meldepflicht nicht unterfallen (Negativ-Typologie). Der BDZ begrüßt diese Regelung, mit der das Problem des „defensive reportings“, also der vorbeugenden Abgabe inhaltsleerer Verdachtsmeldungen, adressiert wird. Dies sollte nach unserer Auffassung mit konkreten Hilfestellungen für die Verpflichteten begleitet werden.

In § 45 Absatz 5 des Geldwäschegesetzes soll die Verordnungsermächtigung mit Blick auf die Meldeform angepasst werden. Laut Begründung stellt diese Ergänzung klar, dass im Rahmen der Verordnung neben Vorgaben zur Form der Meldung auch nähere Bestimmungen zu erforderlichen Angaben der Meldung getroffen werden können, damit in der Verordnung aussagekräftige und rechtssichere Bestimmungen zur Abgabe von Meldungen getroffen werden können. Hier fordert der BDZ den zeitnahen Erlass einer bislang nicht umgesetzten Melde-Verordnung (mit entsprechenden Bußgeldvorschriften bei Nichtbeachtung!). Eine Verbesserung der Meldequalität ist nur unter der Voraussetzung des zeitnahen Erlasses einer Melde-Verordnung und der konsequenten Androhung und auch Verfolgung bußgeldrechtlicher Regelungen bei Nichtbefolgung zu erwarten.

Weiterhin soll der Entwurf die gezielte Meldungsverarbeitung erleichtern, indem die Verpflichteten im Rahmen der Meldungsabgabe eindeutig kenntlich machen müssen, wenn zu demselben Sachverhalt auch eine Strafanzeige oder ein Strafantrag nach § 158 Absatz 1 der Strafprozessordnung an die Strafverfolgungsbehörden erfolgt.

Automatisierte Verfahren und KI: Mut zur Technologie

Schließlich ist zu begrüßen, dass mit dem Entwurf die hinreichende Unterstützung der Prozesse der Zentralstelle durch automatisierte Verfahren gesetzlich konkretisiert werden, denn die komplexe IT bedarf auch entsprechend ausgefeilter Rechtgrundlagen, um ggf. späterer gerichtlicher Überprüfung Stand zu halten.

Verbesserungsbedarf sieht der BDZ hier noch bei der Regelung des Einsatzes von Künstlicher Intelligenz (KI). Mit Urteil vom 16. Februar 2023 hat das Bundesverfassungsreicht Vorgaben zur automatisierten Datenanalyse gegeben. Das Urteil des BVerfG läuft aber nicht auf ein generelles Verbot des Einsatzes künstlicher Intelligenz hinaus. In Fällen einer besonders großen

Gefahr und zum Schutz besonders wichtige Rechtsgüter ist der Einsatz von KI zulässig. Diese Voraussetzung sollte hier angesichts des Ausmaßes der Dimensionen von Geldwäsche in Deutschland, mit Hilfe derer kriminelle Organisationen immer mächtiger werden und diesen Staat bedrohen, durchaus gegeben sein. Es müssen daher gesetzliche Rahmenbedingungen geschaffen werden, die den verfassungsgemäßen Einsatz von KI ermöglichen. Im aktuellen Gesetzentwurf sehen wir diesbezüglich noch Luft nach oben, da nicht klar wird, in welchen Fällen welche Art von KI zum Einsatz kommen kann und soll. Nun wäre aber Zeitpunkt, mit Mut voranzugehen und die Chancen zu ergreifen, die diese Technologie bietet.

Der BDZ wird diese Standpunkte im kommenden parlamentarischen Verfahren vehement vertreten und weiterhin gegen Falschbehauptungen vorgehen, die am Ende nur denjenigen nützen, die kein Interesse an einer wirkungsvollen Bekämpfung von Geldwäsche haben.

Der aktuelle Gesetentwurf aus dem BMF kann hier eingesehen werden:

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