06.10.2017

BDZ Erfolg: Fluggastdatengesetz ermöglicht die Übermittlung von Passagierdaten an den Zoll

Die Kontrolle des Gepäcks der Reisenden ist ein Kernelement der Aufgabenerfüllung des Zolls. Um den gesetzlichen Auftrag bei steigenden Flugpassagierzahlen wirksam wahrnehmen zu können, fordert der BDZ die Erhöhung der Einstellungsermächtigungen für mehr Personal bei den Kontrolleinheiten der internationalen Flughäfen sowie den dringenden, fachlichen Ausbau risikoorientierter Kontrollansätze. Letzteres heißt, dass die Entscheidung, welche Flugpassagiere kontrolliert werden sollen, auch auf Grund einer vorgeschalteten Risikoanalyse unterstützt werden muss. Grundlage hierfür soll nach Ansicht des BDZ der Zugriff auf die im Regelfall bereits für eigene Zwecke vorhandenen Fluggastdaten der Luftfahrtunternehmen sein. Die für einen standardisierten Datenzugriff erforderliche gesetzliche Grundlage bestand bislang nicht. Daher forderte der BDZ zuletzt im Rahmen der Änderung des Zollverwaltungsgesetzes eine rechtliche Legitimation zur Übermittlung von Passagierdaten an die Ermittlungs- und Kontrolleinheiten des Zolls – wir berichteten im Oktober 2016. Mit Inkrafttreten des Fluggastdatengesetzes (FlugDaG) wurde der Forderung des BDZ Rechnung getragen. Neben der organisatorischen Umsetzung der Bestimmungen aus dem FlugDaG bedarf es nunmehr dringender personalwirtschaftlicher Folgerungen, die den Abgleich der Fluggastdaten innerhalb der Zollverwaltung bestmöglich umsetzen.

Der Bundestag hat unlängst das „Gesetz über die Verarbeitung von Fluggastdaten zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2016/681 (Fluggastdatengesetz - FlugDaG)“ in Kraft gesetzt. Dabei ist allerdings auch hervorzuheben, dass das Bundeskriminalamt als die nationale zentrale Stelle für die Verarbeitung von Fluggastdaten (Fluggastdatenzentralstelle, oder englisch: PIU = Passenger Information Unit) gesetzlich bestimmt wurde. Die vom BDZ geforderte Übermittlung dieser erfreulich weitreichenden Daten an die Zollverwaltung zur Erfüllung ihrer Aufgaben bei der Verhütung oder Verfolgung von Straftaten ist explizit gesetzlich vorgesehen.

Ebenso erfreulich ist die Festlegung, dass Fluggastdaten für alle zivilen Flüge des Linien-, Charter- und Taxiverkehrs zu übermitteln sind, die 1. von der Bundesrepublik Deutschland aus starten und in einem anderen Staat landen oder 2. von einem anderen Staat aus starten und in der Bundesrepublik Deutschland landen oder zwischenlanden.

Damit ist zudem die befürchtete Beschränkung auf reine Drittlandsflüge ausgeblieben. Eine ausnahmslose Beschränkung auf den Drittlandsverkehr hätte nach Ansicht des BDZ eine nicht hinnehmbare Lücke zur Folge gehabt. So belegen beispielsweise im Rahmen der Bekämpfung der Betäubungsmittelkriminalität erlangte Erkenntnisse steigende innergemeinschaftliche Schmuggeltransporte an verschiedenen europäischen Verteilungszentren und von dort ausgehende Belieferungen nachfolgender Organisationsebenen bzw. Verteilerebenen innerhalb Europas unter Nutzung des Luftverkehrs. Zudem bedienen sich die international organisierten Täterstrukturen – auch in den Bereichen des Waffenschmuggels und der Proliferation – gezielt Verschleierungsrouten, um die Kontrollmöglichkeiten zu unterlaufen.

Auch die Vorlaufzeit, innerhalb derer die Luftfahrtunternehmen die Fluggastdaten der Fluggastdatenzentralstelle zu übermitteln haben, nämlich 48 bis 24 Stunden und dann nochmals, sobald alle Startvorbereitungen komplett abgeschlossen sind, erscheinen grundsätzlich praxistauglich.

Insgesamt erscheint nunmehr die Überprüfung von Fluggästen vor ihrer Ankunft in der Bundesrepublik Deutschland oder vor ihrem Abflug von der Bundesrepublik Deutschland mit bestimmten Datenbeständen und mit Mustern zulässig, um Personen zu identifizieren, die mit terroristischen Straftaten oder schwerer Kriminalität in Zusammenhang stehen könnten.

Neue Möglichkeiten der Risikoanalyse erfordern zusätzliche Zöllnerinnen und Zöllner

Viele Schlüsselfragen, auch rechtlicher Art, deren Klärung Voraussetzung für die Festlegung der organisatorischen und technischen Struktur innerhalb des Zolls ist, sind noch offen. Insbesondere ist derzeit die Art der personellen Beteiligung der verschiedenen Sicherheitsbehörden (u. a. des Zolls) an der PIU des Bundeskriminalamtes ungeklärt.

Unstrittig erscheint, dass durch die Nutzung von Flugpassagierdaten für risikoorientierte Kontrollentscheidungen mit einer Erhöhung relevanter Aufgriffe zu rechnen sein wird. Durch optimierte Kontrollen anhand von Risikoprofilen, also Mustern, verringert sich voraussichtlich die Anzahl der vorzuführenden Gepäckstücke eines Fluges erheblich.

Aus diesem Grund hat der Bundesrechnungshof bereits im Juni 2005 mit einem vergleichenden Blick auf mehrere Nachbarstaaten gefordert, auch für die deutsche Zollverwaltung eine Rechtsgrundlage für den Zugriff auf die Flugpassagierdaten zu schaffen.

Der weitere Weg dorthin erfordert nach Ansicht des BDZ klare Eckpunkte für die organisatorische und fachliche Ausgestaltung der Aufgabenwahrnehmung bei der Umsetzung des FlugDaG in der Zollverwaltung: In erster Linie sind ausreichend zusätzliche Planstellen beim Haushaltsgesetzgeber einzufordern - Personalverschiebungen oder -einsparungen an anderer Stelle sind nicht hinnehmbar! Diese Planstellen müssen aus Sicht des BDZ der Verantwortung und Komplexität der Materie entsprechend bewertet und vorrangig bei den operativen Einheiten des Zolls eingerichtet werden, konkret bei:

  • den Sachgebieten C der Hauptzollämter wie auch den Sachgebieten 300 der Zollfahndungsämter vor allem, aber nicht nur mit großen Verkehrsflughäfen. Die Erstellung, der Abgleich und die Evaluierung von Mustern im Rahmen der lokalen Risikoanalyse und Erkenntnislage sowie die Bewertung und Steuerung der eingehenden Treffermeldungen und die Koordinierung der Kontrollen sind unabdingbare Kernaufgaben der operativen Kontroll- und Ermittlungseinheiten des Zolls.
  • dem Lagezentrum Zoll bei der GZD, Direktion VIII (ZKA) als rund um die Uhr, das ganze Jahr über besetzte Zentralstelle für die Zollverwaltung. Bereits jetzt nimmt das Lagezentrum zentral alle Ausschreibungen und deren Abarbeitung im Trefferfall vor und hält dazu entsprechende Kontakte zu allen in- und ausländischen Zollstellen.
  • der Fluggastdatenzentralstelle im BKA. Zöllnerinnen und Zöllner sind hier unabdingbar, um Zollsachverhalte, also Treffer aus dem Abgleich mit Fluggastdaten aus dem Zuständigkeitsbereich der Zollverwaltung, fachlich zu bewerten sowie über ihre Weiterleitung zu entscheiden und diese zu gewährleisten. Sie sollten dazu das Bindeglied zu den SG C bzw. 300 hinsichtlich der Evaluierung zollspezifischer Muster darstellen.

Dass all diese, großteils im Schichtdienst einzurichtenden Dienstposten zudem im sogenannten typisierten Bereich anzusiedeln sind und polizeizulageberechtigt sein müssen, versteht sich nach Sichtweise des BDZ von selbst.

Personallücken müssen geschlossen werden

BDZ-Bundesvorsitzender Dieter Dewes begrüßt, dass nunmehr eine weitere Lücke auf dem wichtigen Weg zu risikoorientierten Kontrollmaßnahmen gesetzlich geschlossen wurde. Um die Aufgaben des Zolls zur Verhütung und Verfolgung schwerer und organisierter Kriminalität bei steigenden Passagierzahlen noch wirksamer und effektiver wahrnehmen zu können, bedarf es auch in diesem Bereich zusätzlichen Personals. Jahrzehntelang verfehlte Personalpolitik sowie viel zu geringe Einstellungszahlen haben genug Schaden angerichtet. Jetzt gilt es darüber hinaus, den Zoll weiter personell zu stärken, um den Schutz der Bürgerinnen und Bürger vor schwerer und organisierter Kriminalität weiter auszubauen.

Der BDZ wird die weitere Entwicklung mit äußerster Aufmerksamkeit verfolgen. Schließlich muss der Zugriff auf die Fluggastdaten im Kontext der Kernaufgabe des Zolls im Verbund der Sicherheitsbehörden der Bundesrepublik Deutschland gesehen werden. Die Zeit drängt!

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